涉中，俄国故作姿态表示无意兼并新疆，显然是受了日俄交涉的影响。至于外蒙，情况就完全不同，它已经取得日、英、法等国的同意，不再担心陷于孤立。它不等中国政府对它的调停条件的答复，决定悍然与外蒙直接订约。它指派驻华公使廓索维慈为全权代表，于1912年9月末，携带俄政府事先拟定的俄蒙协约草案和俄蒙商约草案，秘密到库伦。不久，廓索维慈与驻库伦俄领刘巴（В.Ф.Люба）为一方，与外蒙代表新任“总理”那木囊苏伦、“外交大臣”杭达多尔济、“内务大臣”车林齐密特为另一方，开始举行订约谈判。外蒙王公、喇嘛等民族上层分子中，对“独立”的态度本来就存在分歧，多数人表示反对，他们被排斥在“独立”政府之外，赞成“独立”的只是少数。在这少数人中又有幻想自行“独立”与甘心投靠俄国的区别。车林齐密特代表前者，杭达多尔济代表后者。这种分歧很快反映到俄蒙会议中来。第一次会议时，廓索维慈端出俄政府预先拟就的条约草案，外蒙代表要求俄国支持“独立”，并将内蒙包括在内。会后，廓索维慈请示俄政府，俄政府认为公开支持外蒙独立，对于俄国并没有什么实际利益，却因违背保全中国领土完整的原则，反会给其他列强造成干涉的借口，因而约文中仍以支持蒙古自治的字句为妥。其次，既有第三次日俄密约的限制，自然不能涉及内蒙。呼伦贝尔属于东三省，又是中东铁路经过地区，最好不要让外蒙插手，而且蒙古自治范围过大，估计中国政府不会接受，可能引起中俄之间的武装冲突，这又是俄国所不愿的。俄政府指示廓索维慈说：“对于圣彼得堡前此所拟之草案，不得多所变更”，“关于蒙古要求政治独立，以及要求划入内蒙两事，绝对加以拒绝”。外蒙代表不理解俄国意向所在，另拟草案一份交廓索维慈考虑，除去坚持两要求外，又规定俄国人在外蒙不得购买土地，不得经营放债生意等等，企图对俄国的特权有所限制。第二次会议时，廓索维慈采取强硬态度，表示完全不能接受外蒙代表所拟条约草案，并且声称，俄国承认外蒙自治，允许助蒙反华，是以订立俄方所拟的俄蒙条约为先决条件。车林齐密特说：“现在所谓俄蒙条约，对于蒙人并无实利可言，只将蒙人置诸铁砧之上，铁锤之下，任意敲击而已”。又说：“此种条约用意，无非俄国欲将蒙古暗中置诸自己保护之下，以使蒙古成为布哈拉或高丽第二。”因此他主张外蒙还是应该等待中国政府代表那彦图到来以后，看北京方面的意图如何再定才好。车林齐密特的发言，击中俄国的痛处。廓索维慈恼羞成怒，将外蒙提出的条约草案摔在地上，借口车林齐密特“侮辱”了他，悻悻然退出会场，中断会议。中国政府这时通过不同渠道，极力劝阻外蒙与俄订约。10月5日，廓索维慈报告俄政府说：“在大喇嘛、商卓特巴及某些官员的反俄宣传的影响下，近来他们对谈判采取显著的冷淡态度，有意转向与中国接近，据我所知，他们和中国的秘密关系继续存在着”。俄外部命廓索维慈向外蒙声明，如果没有俄国参与，蒙古径与中国订的，俄国政府对于此种条约，决不加以承认。廓索维慈嗾使哲布尊丹巴，将车林齐密特排除在外，会议继续举行。廓索维慈应允订约后给予二百万卢布贷款，允许对草案做一些轻微的文字改动。1912年11月3日，签订了《俄蒙协约》及其附约《俄蒙商务专条》。《俄蒙协约》的主要内容是：俄国保护蒙古自治，帮助蒙古练兵，不准中国派兵、“殖民”，如蒙古不经俄国允许而与中国立约，不得违背协约及专条规定的各项条件，等等。这个条约把俄国置于外蒙监护者的地位。《俄蒙商务专条》多达十七款。规定俄国商民在蒙古各地可自由居住；有权租地、购地、建造房屋；从事工、商、或农业；可经营进出口贸易；在蒙古各地贸易一概免税；可享受从事矿、林业、渔业等特权；可设立银行、办理邮政；可在内河任便航行，设立码头、货栈、桥梁、渡口。规定俄政府得在蒙古议定地设立领事馆与贸易圈；俄国人享受领事裁判权；领事免费使用蒙古台站，等等。俄国在外蒙享受的种种特权远远超过中俄历次条约所规定的范围。俄政府对日本已明确表示所谓“蒙古”系专指“外蒙”而言，在俄蒙谈判中又坚持反对包括内蒙，但在《俄蒙协约》和《商务专条》中仍然使用“蒙古”二字，这显然是有意含混，目的在于为自己留下足够的讨价还价的手段迫使中国政府屈服。中国政府得到俄蒙订约消息后，于11月7日照会俄政府，声明蒙古为中国领土，外蒙无权与外国订约，无论俄蒙订立何种条约，中国政府概不承认。俄国不顾中国反对，第二天公然通知中国政府俄蒙已经订约，并将《俄蒙协约》副本交与中国政府。中国政府再次提出抗议。俄使声称，中国如能承认《俄蒙协约》，便可缔结中俄条约；如中国不允，俄国没有必要改订中俄条约，只须履行《俄蒙协约》即，对中国进行威胁。俄蒙订约消息传出后，中国各地舆论大哗，纷纷攻击政府，甚至主张对俄宣战。袁世凯政府惊慌失措，外交总长梁如浩引咎辞职，袁世凯任陆征祥为外交总长，人民群众抗议浪潮不断高涨，北京与各地政党、团体、商学各界继续集会，发表通电，谴责俄国妄图吞并我国蒙古地区的强盗行径。上海、香港、烟台等地工人拒绝装卸俄国货物，汉口俄商砖茶厂工人举行罢工，京、津等地群众纷纷到华俄道胜银行提取存款、兑换现金，拒绝使用该行发行的纸币。各地蒙古王公、喇嘛与爱国人士也纷纷斥责哲布尊丹巴集团的卖国行为。蒙古王公联合会声明哲布尊丹巴等少数人无权代表蒙古，通告各国不承认《俄库条约》。内蒙的乌兰察布盟与伊克昭盟各旗在呼和浩特召开西盟王公会议，通过“西盟王公会议条件大纲”，也声明对《俄库条约》不予承认。俄国在将俄蒙订约通知中国政府前，预先分别告知法、英、日三国驻俄大使。沙查诺夫向他们表示，只要中国政府同意《俄蒙协约》各原则俄国不反对中国政府与蒙古另订一项后者承认中国宗主权的条约。法、英、日三国政府以与俄国有默契在先，对俄蒙订约各自保持缄默。11月23日，袁世凯约见法国驻华公使康悌（A.M.R.Conty）。康悌力劝袁世凯不要与俄进行武装冲突，声言俄所坚持的条件主要是中国不在外蒙驻兵、设官、殖民三条，如能在此基础上与俄达成协议，俄国即可出面调停，使中国政府与库伦取得和解。袁世凯表示，中国可以应允不在外蒙移民，但不能承认对外蒙仅享有“宗主权”。俄对中